快递条例出台前夕：许可制、实名制引争议

 

“我们申请分支机构的牌照少则3个月，多则6个月，企业真耗不起”；“我们网点变更，半年了还拿不到变更许可”。

在9月10日下午召开的快递行业发展座谈会上，包括全峰、圆通和京东在内的国内外各大快递企业代表纷纷直言。

当天的会议，各大快递企业主要探讨的是国家邮政局起草的、拟由国务院发布的《快递条例》草案，《条例》将是《邮政法》的下位法，具有比《快递市场管理办法》更高的法律效力。但该条例里的多个条款引发巨大争议，如快递员全员注册制、实名寄递制等；另外许可制致使多数快递企业黑户运营也引起重视。

国务院发展研究中心研究员魏际刚认为，许可制成为制约行业发展的重要因素，主管部门应该创新快递行业的监管方式。

快递咨询网首席顾问徐勇建议，将许可前置要求简化甚至取消，改为工商注册登记后规定时间内向邮政部门备案，并引入“保证金制度”。既能在事后监督中对违规企业予以惩戒，也能减少企业的运营成本和监管部门的管理成本，提高全行业的效率。

审批时间过长

据全峰快递副总裁刘伟介绍，目前全峰快递全国3000多个网点，只有7个省100多个网点是有获得许可的，其他大多数网点还未获得许可，只能尴尬“违法经营”。“我们最想解决的就是这个不合法状态。”刘伟称。

快递企业违法运营的尴尬现实，导致的是邮政管理效率低下。有与会企业提供一张示意图显示，一家全国性的网络化快递企业如果根据业务需要新设立非法人分支机构的话，需要经过如下流程：

由法人机构向国家邮政局提出申请，国家邮政管理局45天内征询分支机构所在省邮政局意见，省邮政局30天内下发到所在地市邮政局征询意见，这同样需要30天；然后，地市邮政局在15天内派人员到分支机构实地检查后，再向省邮政局出具意见，这中间往往也需要30天。最后，省邮政局的意见反馈给国家邮政局。

也就是说，分支机构的一张许可证，需要至少五个月的审批时间才能获得。在实际操作中，还会因为各种原因导致上述流程进一步延长。

一位不愿透露姓名的某快递企业工作人员告诉21世纪经济报道记者：“国家邮政管理局向分支机构所在省邮政管理局发出的核查通知是通过挂号信邮寄的，你得随时向国家局和省局进行沟通是否发出通知、是否收到通知，你要不盯着，整个流程将会无限期延长。”

张梅所在的快递企业具有国有企业背景，她也向记者表示：“地市邮政局人员有限，接到通知后根本无法马上安排检查，一拖能拖好久。

除了新设立分支机构需要如此流程，企业常见的变更地址、法人等事项，同样也需要如上漫长的流程。

刘伟表示，有其他资质齐全的快递网点想加盟到全峰快递旗下来，却因为变更手续漫长，加上邮政局不同意给加盟商颁发许可证，搞得大多数网点只能非法运营，时不时被罚款，苦不堪言。他指出，“全峰的处境也是全国其他绝大多数快递公司的共同处境”。

许可制急需改革

快递企业代表们在是次会议上一再强调，按照《邮政法》的规定，企业设立分支机构本只需要备案，现实中何以变形至“许可审批”？

据悉，《邮政法》第五十四条规定：“邮政企业以外的经营快递业务的企业（以下称快递企业）设立分支机构或者合并、分立的，应当向邮政管理部门备案。”按照此规定，企业设立分支机构应该是先向工商部门注册登记后再在邮政管理部门备案即可，即所谓的“备案制”。

然而，2013年开始实施的《快递市场管理办法》（下称“《办法》”）则通过“添加名录”的规定，将上位法中的“备案制”“演变”成了“前置审批”。

《办法》的第十二条如下规定：“取得快递业务经营许可的企业设立分公司、营业部等非法人分支机构，凭企业法人快递业务经营许可证（副本）及所附分支机构名录，到分支机构所在地工商行政管理部门办理注册登记。企业分支机构取得营业执照之日起二十日内到所在地邮政管理部门办理备案手续。”

这意味着，企业新设立分支机构需要先在邮政管理部门申请在许可证所附分支机构名录上进行添加程序，然后才能到工商部门进行登记。

正是这一“添加名录”的程序，使得上位法《邮政法》规定的“备案制”形同虚设。

另外，在2012年前从事跨省和国际业务的企业，其许可的地域范围是按照省为单位来审批，只要设立省分公司就可以开展全省业务。然而自2012年起，邮政管理部门开始建立三级监管机构，在实际审批过程中，快递企业申请的许可范围被限制在地级市一级。也就是说企业如果要在全国开展业务，需要在350个地级市申请建立分支机构，否则就不允许在未取得许可的城市开展业务。

这无疑是将一个完整的市场通过行政手段人为地分割成350多个经营区域，严重限制了业务开展和商品流通，给企业带来巨大的负担，也造成对行政资源的巨大浪费。

因此中国物流与采购联合会副会长兼秘书长、电商物流与快递分会会长崔忠付指出，国务院把“简政放权”视为全面深化改革的“当头炮”，尤其是处理好政府与市场关系也是当前深化改革的具体要求。当前快递行业的业务许可制度，应顺应政府简政放权的潮流，主动改革，让市场的活力得到充分发挥和释放。

国务院发展研究中心研究员魏际刚也指出，目前的许可制度设计，对于行业发展束缚越来越大，成为制约行业发展的重要因素。根据国务院简政放权的精神和指导意见，快递许可制度进行改革的时机已经成熟，主管部门应该创新快递行业的监管方式，尽最大化的激发企业活力。

快递公司的呼吁已获得一定的回应。国家邮政局7月下发通知，要求各级邮政管理部门进一步优化审批流程，加强许可管理，减轻快递企业负担。

今年以来，国家邮政局的审批时限已经进一步缩短，变更事项平均用时已由45天缩短至25天，列入“绿色通道”管理的网络型企业变更审批平均用时已缩短至18天。

实名投递可行吗？

除了许可制成为重点讨论的对象，国家邮政局起草的《快递条例》中，关于快递员全员注册制、实名投递、检视制度等，也都是争议的焦点。

《草案》第四十一条要求：“国家实行快递员注册管理制度，……引导经营快递业务的企业全员持证上岗”。

徐勇指出，快递业基层岗位本就人员流动性较大，“考证”增加了企业的用工成本，这种强制性的行业准入门槛，提高了就业门槛，也不利于就业。一旦实行快递员注册管理制度，不仅变相提高就业门槛，大大增加了企业的用工成本，更与当前的改革潮流背道而驰。

一位民营快递企业的负责人这样反问道：“连报关员资格考试都取消了，一个取件、派件的快递员所需要的技术含量还需要考证吗？更何况，员工上岗前，企业内部肯定有培训的，快递员考证本就没必要，这下还要求全员注册？”

此外，《草案》第五十二条明确指出：“快递企业实施收寄实名制度”。而有调查指出，五成以上消费者并不愿意向快递员提供身份证信息。

“一项制度必须得有可行性。快递员的文化程度，和专业程度都不具备能鉴别身份证件真伪的‘火眼金睛’。专业人员核对本人和身份证上的照片，都做不到百分百准确，何况快递员在有收寄件工作压力的情况下？”

一位不愿透露姓名的快递企业高管向21世纪经济报道记者表示，快递企业还有成本效益的考量。100%快递件实名验视制度的执行，会增加收寄的时间，降低取派件效率。快递企业为了保障服务质量，则需要配备更多的快递员和相应的设施设备，企业成本随之增加。效率降低、成本增加，一减一增之间必然加重快递企业的运营负担。而这些负担，最终将由消费者买单。

虽然站在监管者的角度上来看，实名制或许是保证寄递安全的一道屏障。不过事实上，对于试图通过快递渠道从事犯罪的人，身份证件的造假成本极低，这一道屏障的有效性大打折扣。

对于这一点，亚太商速递论坛中国区首席代表雍虎给出了欧美国家的经验。他介绍说：“从欧美国家对于安全领域的安全监管经验来看，企业是否实行开箱验视，收寄实名制度等都是由企业自行决定的。在美国，无论是快递公司，还是美国邮政，都没有对于快件100%开箱验视的做法。相反，为防止货物丢失，公司对于是否开箱验视都有严格的政策和限制。企业根据自己建立的风险评估系统对货物进行风险评估。”

有业内专家指出，随着整个行业的快速发展，以及业务量的大幅增加，快递行业也呈现出在服务质量、企业管理、安全等领域的问题，受到社会舆论的关注。监管部门应该降低市场准入门槛，引入更多企业参与市场竞争，要让缺乏诚信、违法企业要么在竞争中被消费者和市场所淘汰，要么受到法律的严肃制裁。